黨的十八大以來，隨著精準扶貧戰(zhàn)略的全面實施，中國貧困治理的基本邏輯和運作模式得到創(chuàng)新式發(fā)展，抵消了因經(jīng)濟增長速度下降和收入分配不均而導致的減貧效應下降問題。我國農村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到2018年底的1660萬人，年均減貧1373萬人。2020年實現(xiàn)我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口全部脫貧的目標指日可待。但是，絕對貧困在統(tǒng)計意義上的消失并不意味著中國反貧困事業(yè)的終結。2020年后，中國農村的貧困將會進入到一個以轉型性的次生貧困和相對貧困為特點的新階段，需要進一步完善貧困治理體系，提升貧困治理效能。

后扶貧時代貧困治理的變化趨勢

相對貧困將成為貧困治理的重點。2020年，隨著全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)目標的實現(xiàn)，我國農村的貧困將主要表現(xiàn)為“相對貧困”。絕對貧困率的下降只是測度標準固化下的一種表象，相對貧困現(xiàn)象則將長期存在。在社會主義初級階段，物質和精神財富均沒有得到極大滿足的情況下，總有一部分人占有相對多的資源，另一部分占有相對少資源的群體和個人則為相對貧困者。同時也要注意到，貧困并不僅僅體現(xiàn)為物質上的缺乏，思想文化、精神意志、人際關系等各類有形與無形資源的短缺都是貧困。

反貧困將在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進行。改革開放以來，我國扶貧開發(fā)工作主要在農村地區(qū)展開，長期在“三農”語境下討論。但是，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農村人口逐漸向城市遷移，城鎮(zhèn)化在不斷吸納農村人口的同時，也將貧困問題空間性地轉移至了城市，突出表現(xiàn)為收入困境。同時，由于城鄉(xiāng)間貧困標準的不統(tǒng)一、不對接，對流動人口的貧困治理處于“真空地帶”，存在城市貧困治理的“內部二元結構”問題。全面建成小康社會后，我國將進入城市貧困和農村貧困并重的階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的發(fā)展又為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧創(chuàng)造了有利條件。因此，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度審視貧富差距以及相對貧困問題將越來越重要，反貧困也將面臨建立完整的城鄉(xiāng)反貧困體系、將農民工貧困治理納入我國反貧困體系等難點。

鄉(xiāng)村貧困治理與鄉(xiāng)村振興同步推進。鄉(xiāng)村振興是在脫貧攻堅關鍵時刻，回應鄉(xiāng)村治理困境、接續(xù)精準扶貧戰(zhàn)略的重大部署。緩解鄉(xiāng)村貧困是鄉(xiāng)村振興的前提，貧困治理在實踐中解決了貧困居民的基本生存與發(fā)展需求，為鄉(xiāng)村振興提供了重要時序前提和空間基礎。鄉(xiāng)村振興則通過助力產業(yè)脫貧和精神脫貧，為精準脫貧提供長效內生動力。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確提出“三步走”的總體安排。這意味著，作為指導我國鄉(xiāng)村未來發(fā)展的總體部署，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對中國農村的貧困治理提出了更高要求。

后扶貧時代貧困治理面臨的挑戰(zhàn)

部分深度貧困地區(qū)和貧困群體的返貧問題尤其突出。在精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略主導下，貧困現(xiàn)象大規(guī)模減少，其根本原因在于舉全國之力、投入大量的扶貧資源，但這也使得某些地區(qū)和群體的脫貧穩(wěn)定性并不牢固。如，鄉(xiāng)村基礎設施雖有了較大的改善，在住房條件、飲水安全、獨用廁所、照明、電話、有線電視、主干道路硬化、衛(wèi)生室等基本公共服務方面有突出表現(xiàn)，但在上學便利性、寬帶建設、管道供水、公共交通等方面還存在一定不足，能源供應、自來水凈化、垃圾集中處理等方面亟待改善，部分特困地區(qū)仍然面臨難以突破的發(fā)展困境。貧困群體，特別是農村的“三留守”（留守兒童、留守婦女、留守老人）問題日益突出?！叭羰亍比藛T居住環(huán)境較差、生產能力較弱、家庭收入偏低，具有弱勢、分散、貧窮等特點。具體而言，農村留守兒童的營養(yǎng)、生活、安全和教育難以得到有效保障；留守婦女面臨勞動強度高、精神生活貧乏、子女教育乏力等問題；留守老人則缺乏良好的醫(yī)療照顧和養(yǎng)老保障。

農民可行能力不足、健康領域短板突出、災害救助體系尚未完善。部分地區(qū)和群體存在返貧風險首先是因為農民可行能力不足。扶貧開發(fā)過程中，大部分地區(qū)是基于政策導向，強調水利、交通、電力等基礎設施建設以及職業(yè)教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務供給，一旦脫貧，有些地區(qū)的基礎設施和基本公共服務就會缺少維護和可持續(xù)性。同時，由于農村社區(qū)的市場發(fā)育不足，脫貧人口的市場能力、知識技能與信息化社會的要求還有一定差距，容易被社會邊緣化，致使部分脫貧人口在遭遇突如其來的天災人禍時，可能會因難以有效應對而再度陷入貧困。

其次，健康領域短板突出，因病返貧風險大。長期以來，農村醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不合理、服務可及性差，農民健康衛(wèi)生知識匱乏、自我保護意識差、預防能力不足，一旦患病就會使家庭陷入貧病交加的境地。

最后，災害救助體系尚未完善，存在因災返貧風險。自然災害與農村貧困發(fā)生率呈正向關系，因災返貧產生的原因是多種多樣的。包括災區(qū)本身惡劣的自然生態(tài)環(huán)境屬于災害易發(fā)地、災區(qū)經(jīng)濟的脆弱性難以承受災害造成的重創(chuàng)、災區(qū)群眾防災意識薄弱，以及我國社會救助體系尤其是災害救助體系不夠完善等等。重大自然災害，一方面為區(qū)域受災群眾帶來生命與財產的損失，另一方面還會在一定程度上破壞公共服務設施、經(jīng)濟基礎設施，影響區(qū)域發(fā)展環(huán)境，毀損發(fā)展根基，進而影響貧困治理成效。

后扶貧時代貧困治理的可行思路

賦能與兜底雙輪驅動，提升農民可行能力。要將扶貧與扶志、扶智結合的傳統(tǒng)長期堅持下去，進一步補齊貧困群眾的“精神短板”和“能力短板”?？杉訌娒撠氈赂坏湫偷男麄魍平?，組織開展脫貧致富模范評選獎勵表彰活動，樹立“自主脫貧光榮”的鮮明導向；通過輿論宣傳引導、貧困戶脫貧培訓、科技文化“三下鄉(xiāng)”等形式，提升貧困農民素質能力，實現(xiàn)職業(yè)技能培訓全覆蓋。要根據(jù)致貧原因，對符合條件的已脫貧對象，明確“脫貧不脫政策”的執(zhí)行期限、終止標準、終止流程。要分類分級分批改進現(xiàn)有配套制度，完善特困地區(qū)基礎設施建設配套要求。要深入推進實施教育、醫(yī)療和住房保障政策，提高保障標準，加強農村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接，確保兜底保障對象的保障性收入不低于同期國家貧困標準，加大對社會救助兜底保障對象的幫扶力度。要完善農村“三留守”關愛服務體系，健全資金保障機制與多元主體幫扶機制。

推動“互聯(lián)網(wǎng)+貧困治理”，健全返貧風險防范機制。一是要不斷利用扶貧大數(shù)據(jù)和信息化技術，構建返貧風險預測預警機制，加強動態(tài)監(jiān)測；全面建設脫貧人口動態(tài)信息管理系統(tǒng)、脫貧人口常態(tài)化跟蹤監(jiān)測機制、返貧風險分級分類治理機制、返貧風險雙向溝通機制。二是要進一步擴大醫(yī)療救助人群范圍，擴大重大疾病保障病種范圍，提高醫(yī)療服務水平，鼓勵分級診療、縣域內看病與開展遠程醫(yī)療相結合，加快實施家庭醫(yī)生簽約服務，充分發(fā)揮醫(yī)療救助作用，積極拓寬多元化的救助渠道等。三是要構建災害預警機制，通過保護與修復自然環(huán)境、生態(tài)移民等措施來避災，通過加強防災減災基礎設施建設來抗災，通過完善農業(yè)保險救助體系來救災；推進救災工作從應急性向常規(guī)性轉變，從災后救助體系向綜合救助體系轉變，加快普及災害相關知識，強化防災理念，提升防災能力。

以農民為本，分類推進。貧困是一項世界性難題，有其發(fā)生、演變之規(guī)律。自改革開放以來，中國先后經(jīng)歷了“普遍性貧困”“區(qū)域性貧困”和“個別性貧困”階段，相對應采取了“啟動發(fā)展”“開發(fā)式扶貧”和“精準扶貧”的應對之策。2020年后，貧困治理也需要在立足農民需求和幸福的基礎上，探索差異化的“新思路”。具體而言，在貧困標準制定上，中國貧困線應符合自身經(jīng)濟發(fā)展水平和社會可接受的程度范圍，并且能夠適當反映出城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同性質的家庭之間生活成本的差異。在此基礎上，針對不同地區(qū)、不同類型的貧困人口，針對多樣化的致貧因素，采用分類施策的方法和多元化的治理工具，并積極探索治理工具的時空組合，最大限度利用好扶貧資源，提升農村貧困治理的效能。

（作者系中南大學公共管理學院教授）

(來源：《國家治理》周刊2020年6月)

責任編輯：韓旭

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