2020年是“十四五”規劃的開局之年。百年未有之全球大變局下，以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局將給中國的城鎮化帶來怎樣的機會和挑戰？

近日，在中國城市百人論壇2020年會上，全國政協委員、“十四五”國家發展規劃專家委員會秘書長王一鳴指出，“十四五”乃至更長一段時間，全球經濟會進入相對低迷的階段，“三低兩高”（低增長、低通脹、低利率、高債務、高風險）的日本式衰退在全球范圍內會持續。未來，內陸地區的城鎮化率會進一步升高，將為我國城鎮化率的提高作出主要貢獻。

他進一步指出，在“雙循環”的格局下，中國應在“十四五”期間大力度推進土地制度改革和戶籍制度改革，增強大都市圈和城市群在“雙循環”中的樞紐和戰略支點作用。

全球城市“大變局”

王一鳴指出，當今世界正經歷百年未有之大變局，而對于城市而言，變局也同樣存在。其中，最深刻的一條影響就是新科技革命正在重塑全球的城市格局。新科技革命是以新一代數字網絡技術為支撐的，新冠疫情加快了新科技革命和產業變革的進程，新技術催生新業態、新模式異軍突起，正在重新定義城市的分工和產業形態。

另一個影響是全球化退潮，它帶來全球產業鏈、供應鏈的調整收縮。全球產業鏈經過了將近30年的擴張，2008年后開始收縮，而新冠疫情加快了收縮的過程。這一背景下，全球產業鏈、供應鏈區域化、近岸化、在岸化特征更加明顯，北美、歐洲、東亞內循環，自身的內部循環會進一步強化。最近一個變化是東亞地區，9月東盟超越歐盟成為中國第一大貿易伙伴，主要是中間品貿易。一些跨國公司開始采取“中國+1”的策略進行供應鏈、產業鏈的調整。

全球政治、經濟格局的調整對城市的影響是將帶來世界城市體系的重大調整。紐約、倫敦、東京等所謂“頂級城市”現在還處在核心地位，在全球資源配置中占據主導地位。但是新興的全球城市會加速崛起，特別是在東亞地區，比如上海，有可能進入到世界頂級城市行列，在世界城市網絡體系中會發揮更加重要的作用。

此外，大都市圈的重要性也在日益上升。目前全球排名前50位的城市，其經濟總量占全球GDP超過20%。這些城市聚集了大量跨國企業、學術機構、行業組織、智庫，在全球城市網絡中發揮著極為重要的作用，也是國際高標準投資貿易規則、全球治理體系的一個重要載體。這些國際大都市從產業鏈、價值鏈的視角，將成為高附加值價值鏈最核心的環節。

中國城鎮化增速將放緩

在這一世界大變局之下，我國城鎮化本身也面臨著一些新的形勢和變化。首先，城鎮化增速將有所放緩。2020年5月，國務院總理李克強在《政府工作報告》中指出，“十三五”期間我國城鎮化率首次突破60%。從發達國家的經驗來看，經歷了高速的城鎮化階段后，進入“下半場”后的城鎮化速度會出現一定的放緩。王一鳴認為，無論是全球還是中國，城鎮化的速度都出現了放緩，處于下降的態勢。未來城市化率每年提高的幅度總體會下降，當然還是維持較高的增長率，如接近于1%。

其次，內陸地區城鎮化進程將加快。目前東部地區的城鎮化率比中西部地區高，東部地區的城鎮化率是68.5%，中西部的城鎮化率分別是56.8%和54.1%，甚至一些地方還沒有達到50%。隨著內循環戰略的實施，內陸地區的城鎮化率會進一步升高，而且將對未來我國城鎮化率提高作出主要貢獻。

事實上，內陸城市群、大都市圈發展目前也在加快。“印象中北京、上海、廣州、深圳是中國的城市中心，但是用大數據看人口流動，會發現成都也是一個城市中心。”王一鳴指出，未來在“雙循環”格局下，內陸城市群和都市圈的主導地位將逐漸體現出來，要在內陸地區培育更多有競爭力的城市群。

此外，同全球城市一樣，在中國同樣出現了城市群和大都市圈位置上升，正在成為高端生產優質要素的匯聚平臺和高質量發展的動力源的現象。現在國內19個城市群經濟總量占全國80%以上，對經濟增長的貢獻率更高。京津冀、長三角、粵港澳成為世界級城市群，而且都市圈與周邊城市同城化也在加快，比如廣佛一體化。高鐵里程的明顯增長，使得城市進入網絡化階段，生產要素的流動、集聚、擴散效率大幅度提升，創新活動空間集聚度也將提高。

戶籍人口城鎮化仍需推進

“十四五”期間，面對“雙循環”新發展格局，城鎮化將如何發展推進？在王一鳴看來，加快農業轉移人口市民化是首要要求，因為要以國內大循環為主體，就需要確保國內消費的持續擴張和升級，而把將近2.7億農民工轉化為市民能夠迅速釋放消費潛力，對擴大消費意義極其巨大。當前我國農民工當中已經占城鎮就業人口近70%，如果農民工真正市民化以后能像城市居民這樣消費，全國人均消費支出就能增長27%。

要實現這一目標，需要加快戶籍制度的改革。當前常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率差距縮小非常有限，《國家新型城鎮化規劃》提出，力爭2020年將戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小至15個百分點。然而到2019年，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率還相差16.2個百分點，與2020年的規劃目標相差1個百分點以上。

王一鳴指出，放開除超大城市以外的落戶限制，特別是基本公共服務均等化，與常住人口而非戶籍人口掛鉤非常重要。“‘雙循環’要打通循環，核心就是要打通城鄉要素雙向流動的梗阻，不能城鄉單向流動，農村土地增值收益變成城市的高樓大廈，金融資源從農村也是單向流出，農民工落戶受到‘玻璃門’‘彈簧門’的限制。”他表示。

其次，要增強大都市圈和城市群“雙循環”的樞紐和戰略支點作用。國內大循環為主體要求提高經濟循環的效率和質量，而城市群和大都市圈為樞紐的經濟循環系統對提高經濟循環的效率，增強發展的內生動力極為重要，也是未來的動力源。

此外，還要增強中心城市的創新策源功能。后疫情時代，科技領域的國際競爭更加激烈，特別是美國推動與我國的科技脫鉤，當前我國自主創新的意愿非常迫切。而創新是又高度空間集聚的，現在需要在國家層面加強北京、上海、合肥、深圳國家綜合科學中心的建設，在推動創新體系的戰略性重構、開展關鍵核心技術攻關、構建安全可控的技術安全體系上發揮很重要的作用。